Άρθρο 113 Ν.5290/26: Η εξαίρεση από τους συντελεστές αναθεώρησης τιμών στις δημόσιες συμβάσεις έργων

Τι αλλάζει με το άρθρο 113 του Ν. 5290/2026

Με το άρθρο 113 του Ν. 5290/2026 ορίστηκαν τα εξής: «Συντελεστές αναθεώρησης τιμών στις δημόσιες συμβάσεις έργων. 1. Προσωρινοί συντελεστές αναθεώρησης τιμών στις δημόσιες συμβάσεις έργων, που καθορίσθηκαν με την υπ’ αρ. 359881/10.12.2021 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016 και αναπροσαρμογή του συντελεστή σύμφωνα με την παρ. 7 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 5983), την υπ’ αρ. 166653/27.5.2022 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων Δ’ Τριμήνου 2021, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 2735) και την υπό στοιχεία Δ11/334219/25.10.2022 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων Α’ Τριμήνου 2022, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 5565), οι οποίες εκδόθηκαν κατ’ εξουσιοδότηση του τελευταίου εδαφίου της παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016 (Α’ 147) περί αναθεωρητικής περιόδου για τις βασικές τιμές ημερομισθίων, υλικών, μισθωμάτων και μηχανημάτων, καθίστανται οριστικοί για τα παρελθόντα τρίμηνα όπου αυτοί έχουν εφαρμοστεί έως τη δημοσίευση του παρόντος και εφαρμόζονται, εφεξής, για όλα τα επόμενα αναθεωρητικά τρίμηνα, ως προς τις τελικές τους προβλέψεις για τις βασικές τιμές στις συμβάσεις έργων για τις οποίες δεν έχει εκδοθεί βεβαίωση περαίωσης μέχρι τη δημοσίευση του παρόντος, καθώς και σε αυτές που συνάπτονται μετά τη δημοσίευση του παρόντος και μέχρι την εφαρμογή των προβλέψεων του άρθρου 170 του ν. 4412/2016 (Α’ 147), περί Ενιαίου Συστήματος Τεχνικών Προδιαγραφών και Τιμολόγησης Τεχνικών Έργων και Μελετών, ή μέχρι την τροποποίησή τους. 2. Συμβάσεις έργων που συνήφθησαν μετά την 31η.10.2022 και για τις οποίες κατά τη δημοσίευση του παρόντος έχει εκδοθεί βεβαίωση περαίωσης, εξαιρούνται των προβλέψεων της παρ. 1 εφόσον για τις εκτελεσθείσες εργασίες είτε δεν ζητήθηκε αναθεώρηση τιμών, είτε ζητήθηκε και δεν εγκρίθηκε».

Στο προσκήνιο το άρθρο 113 – Απαραίτητη η έκδοση νέας εγκυκλίου.

          Με την ανωτέρω παρ. 2 εισάγεται εξαίρεση από την ευεργετική διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 113, των συμβάσεων έργων για τις οποίες συντρέχουν σωρευτικά οι εξής προϋποθέσεις: α) συνήφθησαν μετά την 31η.10.2022, β) δεν έχει εκδοθεί βεβαίωση περαίωσης έως τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026 και γ) είτε δεν ζητήθηκε από τον ανάδοχο αναθεώρηση τιμών είτε ζητήθηκε και δεν εγκρίθηκε.

          Με βάση τις ανωτέρω προϋποθέσεις εφαρμογής της διάταξης της παρ. 2, φαίνεται ότι αυτή καταλαμβάνει και τις περιπτώσεις που ασκήθηκαν ενδικοφανή και ένδικα μέσα κατά των πράξεων που απέρριψαν αιτήματα αναθεώρησης.

Νομικές και συνταγματικές προεκτάσεις του άρθρου 113

          Κατά πάγια νομολογία, ο κοινός νομοθέτης δεν κωλύεται, κατ’ αρχήν, να μεταβάλει, ακόμη και αναδρομικά, τις κείμενες ουσιαστικές ρυθμίσεις του νόμου, αρκεί η επέμβασή του αυτή να αιτιολογείται από λόγους δημοσίου συμφέροντος, να μην προσβάλλει τις αρχές της ισότητας και αναλογικότητας και να μην αποτελεί ευθεία κύρωση της διοικητικής πράξεως, της οποίας η νομιμότητα είναι εκκρεμής ενώπιον των δικαστηρίων ούτε να προσβάλλει το δεδικασμένο. Περαιτέρω, η νομοθετική παρέμβαση σε ήδη συναφθείσα και εκτελούμενη δημόσια σύμβαση, με ρυθμίσεις που μεταβάλλουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις των συμβαλλομένων, είναι κατ’ αρχήν επιτρεπτή αλλά υπόκειται σε αυστηρούς περιορισμούς που απορρέουν από το Σύνταγμα, το ενωσιακό δίκαιο και τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης.

Τι προβλέπει η Αιτιολογική Έκθεση του νόμου

Στην ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ του Ν. 5290/2026 που αφορά στη διάταξη του άρθρου 113 σημειώνονται τα εξής: «Mε την αξιολογούμενη ρύθμιση, καθίστανται οριστικοί και εφαρμόζονται, από τη δημοσίευση του παρόντος και για όλα τα επόμενα αναθεωρητικά τρίμηνα ως προς τις τελικές τους προβλέψεις, οι προσωρινοί συντελεστές που καθορίσθηκαν με την υπ’ αρ. 359881/10.12.2021 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016 και αναπροσαρμογή του συντελεστή σύμφωνα με την παρ. 7 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 5983), την υπ’ αρ. 166653/27.5.2022 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων Δ’ Τριμήνου 2021, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 2735) και την υπό στοιχεία Δ11/334219/25.10.2022 απόφαση του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών «Καθορισμός συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων Α’ Τριμήνου 2022, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016» (Β’ 5565), καταλαμβάνοντας όσες συμβάσεις έργων συνεχίζουν να εκτελούνται κατά τη δημοσίευση της αξιολογούμενης ρύθμισης, υπό τις προϋποθέσεις της διάταξης, καθώς και όσες συναφθούν εφεξής. Η έναρξη του πολέμου στην Ουκρανία και οι παγκόσμιες αναταράξεις στην εφοδιαστική αλυσίδα προκάλεσαν απότομη και πρωτοφανή αύξηση των τιμών των κατασκευαστικών υλικών, όπως ενδεικτικά ο χάλυβας, τα ασφαλτικά υλικά, το πολυβινυλοχλωρίδιο (PVC), ο χαλκός, τα αδρανή υλικά και των τιμών ενέργειας. Η άνοδος αυτή αποδείχθηκε μη παροδική, αλλά διατηρήθηκε σε υψηλά επίπεδα επί μακρό χρονικό διάστημα, όπως αποτυπώθηκε στα επίσημα στοιχεία αρμόδιων διεθνών και εθνικών φορέων. Ήδη, η μακροχρόνια διατήρηση προσωρινών συντελεστών χωρίς οριστικοποίησή τους έχει προκαλέσει ανασφάλεια δικαίου, αδυναμία ορθού οικονομικού προγραμματισμού των έργων και παρατηρούνται ερμηνευτικά ζητήματα στις αρμόδιες υπηρεσίες και τους αναδόχους. Με την αξιολογούμενη ρύθμιση, και δια της οριστικοποίησης των συντελεστών αντιμετωπίζονται οι ανωτέρω δυσχέρειες και εξασφαλίζεται ενιαία εφαρμογή και ασφάλεια δικαίου. Ειδικότερα, η οριστικοποίηση των προσωρινών συντελεστών διασφαλίζει ότι η αναθεώρηση ανταποκρίνεται στις πραγματικές συνθήκες της αγοράς, αποτρέπει την εγκατάλειψη έργων ή την ανάγκη μεταγενέστερων διορθωτικών παρεμβάσεων και προσαρμόζει την αποζημίωση των αναδόχων στο πραγματικό κόστος εκτέλεσης. Η ρύθμιση λειτουργεί ως μεταβατικός μηχανισμός, έως ότου τεθεί πλήρως σε εφαρμογή το Ενιαίο Σύστημα Τεχνικών Προδιαγραφών και Τιμολόγησης Τεχνικών Έργων και Μελετών (Ε.Σ.Τ.Ε.Π.-ΤΙΜ.-Τ.Ε.Μ.), το οποίο θα επιτρέψει στο μέλλον πιο ακριβή, αυτόματη και τεκμηριωμένη μέθοδο για την αναθεώρηση των τιμών. Με την παρ. 2, σταθμίζοντας τις απαιτήσεις και τους περιορισμούς της προσήκουσας δημοσιονομικής διαδικασίας, προβλέπεται πως για όσες συμβάσεις, έχει εκδοθεί βεβαίωση περάτωσης ήδη, και για τις οποίες δεν χορηγήθηκαν αναθεωρήσεις, βάσει των προαναφερθεισών υπουργικών αποφάσεων, από την εκάστοτε αναθέτουσα αρχή, αυτές δεν καταλαμβάνονται από τις προβλέψεις της παρ. 1».

          Όπως προκύπτει από την ως άνω Αιτιολογική Έκθεση ουδείς λόγος δημοσίου συμφέροντος σημειώνεται ούτε κάποια άλλου είδους αιτιολογία για τη θέσπιση της εξαιρετικής διάταξης της παρ. 2, παρά μόνο η αόριστη αναφορά σε «απαιτήσεις και περιορισμούς της προσήκουσας δημοσιονομικής διαδικασίας».

Η νομολογία αντιμετωπίζει την αδικαιολόγητη εξαίρεση από ευεργετική διάταξη ως παραβίαση της συνταγματικής αρχής της ισότητας, οδηγώντας είτε σε κήρυξη ανίσχυρης της δυσμενούς ρύθμισης είτε σε επέκταση της ευνοϊκής διάταξης στους αδικαιολόγητα εξαιρούμενους. Συγκεκριμένα, με τη διάταξη της παρ. 1 του άρθρου 4 του Συντάγματος που ορίζει ότι «οι Έλληνες είναι ίσοι ενώπιον του νόμου», καθιερώνεται η αρχή της ισότητας η οποία αποτελεί νομικό κανόνα που επιβάλλει την ομοιόμορφη μεταχείριση προσώπων που τελούν κάτω από τις ίδιες ή παρόμοιες συνθήκες (ΣτΕ 1707/2008, (Ολομ.) 992/2004, 1202/2003, 624/2001, 2495/2000 επταμ., 3587/1997, 1519/1995 κ.α.). Επομένως, αν γίνει από τον νόμο ειδική ρύθμιση για ορισμένη κατηγορία προσώπων και αποκλείεται από τη ρύθμιση αυτή, κατ’ αδικαιολόγητη δυσμενή διάκριση, άλλη κατηγορία προσώπων, για την οποία συντρέχει ο ίδιος λόγος ο οποίος επιβάλλει την ειδική μεταχείριση, η διάταξη αυτή, που εισάγει τη δυσμενή μεταχείριση, είναι ανίσχυρη, ως αντισυνταγματική (ΑΠ 334/2013).

          Στην προκειμένη περίπτωση ο νομοθέτης απέκλεισε αδικαιολόγητα από τις ρυθμίσεις της παρ. 1 του άρθρου 113, τις συμβάσεις έργων που συνήφθησαν μετά την 31η.10.2022, δηλαδή μόλις έξι ημέρες μετά την έκδοση της υπ’ αριθ. 11/334219/25.10.2022 απόφασης του Υπουργού Υποδομών και Μεταφορών περί καθορισμού «συντελεστών αναθεώρησης τιμών δημοσίων έργων Α’ Τριμήνου 2022, σύμφωνα με την παρ. 23 του άρθρου 153 του ν. 4412/2016», η οποία εκδόθηκε «Λόγω των σοβαρών οικονομικών επιπτώσεων στον τομέα της εκτέλεσης των δημοσίων έργων, εξαιτίας της διαπιστωμένης και παρατεταμένης αύξησης των τιμών των υλικών [και] για την αντιμετώπιση μεγάλων αποκλίσεων στις τιμές των υλικών κατασκευής».

          Περαιτέρω με την επίμαχη διάταξη τέθηκαν ως λόγοι μη υπαγωγής μιας σύμβασης στις ρυθμίσεις της παρ. 1 του άρθρου 113 αφενός η έκδοση βεβαίωσης περαίωσης των εργασιών της έως τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026 αφετέρου ότι είτε δεν ζητήθηκε από τον ανάδοχο αναθεώρηση τιμών είτε ζητήθηκε και δεν εγκρίθηκε. Αμφότεροι οι λόγοι αυτοί εμφανίζονται ακατανόητοι και προβληματικοί.

Τα πρακτικά προβλήματα στην εφαρμογή της διάταξης

Καταρχάς η ημερομηνία έκδοσης της βεβαίωσης περαίωσης δεν ταυτίζεται με την ημερομηνία περαίωσης των εργασιών. Η τελευταία αποτελεί ένα γεγονός, το οποίο βεβαιώνεται με την έκδοση της σχετικής βεβαίωσης μεταγενέστερα αλλά όχι εντός συγκεκριμένης προθεσμίας (κατά το άρθρο 168 του Ν. 4412/2016 η βεβαίωση περάτωσης μπορεί να εκδοθεί, νομίμως, από την επομένη της ημερομηνίας περαίωσης των εργασιών και έως 70 ημέρες, εκτός αν σημειωθεί άρνηση της υπηρεσίας να την εκδώσει οπότε θα απαιτηθεί άγνωστος χρόνος διοικητικής ή και δικαστικής επίλυσης της διαφωνίας). Συνεπώς, δύο συμβάσεις, οι οποίες συνήφθησαν μετά την 31η.10.2022 και οι εργασίες αμφοτέρων περαιώθηκαν ταυτόχρονα, θα έχουν διαφορετική μεταχείριση ως προς το ζήτημα της αναθεώρησης των τιμών των εργασιών τους εάν στη μία εκδόθηκε η βεβαίωση περαίωσης έως τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026, ενώ στην άλλη καθυστέρησε λόγω αμέλειας ή δυστροπίας της Υπηρεσίας.

          Τελείως ακατανόητος είναι ο λόγος αποκλεισμού της υπαγωγής μιας σύμβασης στις ρυθμίσεις της παρ. 1 του άρθρου 113 διότι δεν «ζητήθηκε» από τον ανάδοχο αναθεώρηση. Καταρχάς, ο ανάδοχος δεν είναι υποχρεωμένος να «ζητήσει» την αναθεώρηση κατά τη διάρκεια εκτέλεσης του έργου και έως την έκδοση της βεβαίωσης περαίωσης ώστε να «τιμωρείται» με την επίμαχη διάταξη λόγω της απραξίας του. Μπορεί να το κάνει μεταγενέστερα έως την υποβολή του «τελικού λογαριασμού», περιμένοντας π.χ. την έκδοση των οριστικών συντελεστών αναθεώρησης (βλ. άρθρο 152 του Ν. 4412/2016 «….. 12. Όλες οι πληρωμές που γίνονται στον ανάδοχο κατά τη διάρκεια κατασκευής του έργου, με βάση τους λογαριασμούς, αποτελούν πάντοτε καταβολές έναντι του εργολαβικού ανταλλάγματος που εκκαθαρίζεται μετά την παραλαβή …… 13. Μετά από τη διενέργεια της παραλαβής και την έγκριση του πρωτοκόλλου παραλαβής, ο ανάδοχος συντάσσει και υποβάλλει «τελικό λογαριασμό». Για τον τελικό λογαριασμό εφαρμόζονται ανάλογα οι διατάξεις του παρόντος. Με την έγκριση του τελικού λογαριασμού εκκαθαρίζονται οι εκατέρωθεν απαιτήσεις από τη σύμβαση εκτέλεσης, εκτός από τις απαιτήσεις που προκύπτουν από μεταγενέστερες διαδικασίες διοικητικής, συμβιβαστικής ή δικαστικής επίλυσης διαφορών»).

          Περαιτέρω, προβληματικοί είναι οι όροι «ζητήθηκε αναθεώρηση τιμών» και «δεν εγκρίθηκε»: Με την τυχόν αίτηση του αναδόχου για παράταση της συμβατικής προθεσμίας «με αναθεώρηση» ή με την υποβολή πίνακα αναθεώρησης ομοειδών εργασιών ή με την υπογραφή Ανακεφαλαιωτικού Πίνακα Εργασιών που περιλάμβανε την αναθεώρηση θεωρείται ότι «ζητήθηκε αναθεώρηση τιμών» όπως απαιτεί το άρθρο 113 ή απαιτείται η υποβολή σχετικού λογαριασμού; Η μη έγκριση λογαριασμού εργασιών που περιλάμβανε και αναθεώρηση για λόγο που δεν αφορά την αναθεώρηση συνιστά μη έγκρισή της κατά την επίμαχη διάταξη; Η υποβολή λογαριασμού αναθεώρησης ο οποίος δεν εγκρίθηκε ρητά αλλά αυτοδίκαια πριν την εφαρμογή του Ν. 5290/2026 σημαίνει ότι «εγκρίθηκε» και συνεπάγεται την υπαγωγή της σύμβασης στις ρυθμίσεις της παρ. 1 του άρθρου 113; Και ποια η τύχη της εάν ο λογαριασμός απορριφθεί ρητώς μετά την εφαρμογή του Ν. 5290/2026; Σε περίπτωση έκδοσης απόφασης επί σχετικής ενστάσεως του αναδόχου, που την κάνει δεκτή, πριν τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026, θεωρείται ότι η αναθεώρηση «εγκρίθηκε»; Τέλος, το «δεν εγκρίθηκε» αφορά στη χρονική περίοδο έως τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026 ή εφόσον η αναθεώρηση ζητήθηκε εντός της επίμαχης περιόδου ο φορέας κατασκευής δύναται να την εγκρίνει και μετά την ημερομηνία δημοσίευσης του νόμου;

Συμπεράσματα και προτάσεις προς τους αναδόχους

Ενόψει των ανωτέρω και θεωρώντας αντισυνταγματική τη διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 113 του Ν. 5290/2026 (ως αντικείμενη στις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, καθώς και 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος στην περίπτωση που η σχετική με την αναθεώρηση διαφωνία εκκρεμεί κατά τον χρόνο δημοσίευσης του επίμαχου νόμου στα δικατήρια), συμβουλεύω τους αναδόχους των οποίων η σύμβαση υπάγεται στην παρ. 2 του ως άνω άρθρου (ήτοι συνήφθη μετά την 31η.10.2022, η σχετική βεβαίωση περαίωσης εκδόθηκε πριν τη δημοσίευση του Ν. 5290/2026 και δεν ζήτησαν αναθεώρηση τιμών) να το πράξουν υποβάλλοντας λογαριασμό αναθεώρησης έως και την υποβολή του τελικού λογαριασμού. Σημειωτέον ότι, ανάλογα με το ύψος της αναθεώρησης που χάνεται λόγω της διάταξης της παρ. 2 του άρθρου 113 του Ν. 5290/2026, μπορεί να γίνει επίκληση και εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 288 ή 388 του Αστικού Κώδικα ένεκα της αύξησης των τιμών, δεδομένου ότι αυτή αποκλείεται μόνον εφόσον προβλέπεται αναθεώρηση (βλ. παρ. 16 του άρθρου 153 του Ν. 4412/2016).