Καλές πρακτικές: Το γαλλικό μπόνους δόμησης και όσα μπορεί να μας διδάξει

Από την Ελεάνα Αλυσανδράτου

Αν επιχειρούσαμε να ξεκινήσουμε μια συζήτηση για την ομοιόμορφη εφαρμογή των νομοθετικών διατάξεων στην χώρα μας, θα μπορούσαμε να διαφωνούμε και να αντιπαρατιθέμεθα εις το διηνεκές, βρίσκοντας κάθε φορά καινούρια επιχειρήματα.

Το αξιοθαύμαστο είναι πως οι περισσότερες απόψεις περί του τρόπου με τον οποίο δημιουργείται ή εφαρμόζεται ένα νομοθέτημα, μπορούν να βρουν στέγη κάτω από εξίσου ευσταθή και έγκυρα επιχειρήματα, όσο αντικρουόμενων συμφερόντων κι αν είναι.

Αυτό συμβαίνει διότι η νομική επιστήμη δημιουργήθηκε ακριβώς από την ανάγκη εύρεσης ισορροπημένων και αξιοκρατικών (κατά το δυνατόν) λύσεων σε αντιμαχίες, συχνά εκ διαμέτρου αντίθετες.

Αν λοιπόν η υιοθέτηση μιας λύσης που να εκπληρώνει τις προσδοκίες και να δικαιώνει το περί δικαίου αίσθημα όλων των πλευρών είναι, σχεδόν, αδύνατη, τι γίνεται όταν το τίμημα της “ήττας” απειλεί να ζημιώσει οικονομικά την μία πλευρά και μάλιστα σε σημαντικό βαθμό;

Εμπειρικά, συμβαίνει μια αντιμαχία που διαρκεί χρόνια, εξελίσσεται σε πολλά στάδια, περιφέρεται από δικαστική αίθουσα, σε Υπουργείο, σε έτερη δικαστική αίθουσα και τελικά επιλύεται με μια νομοθετική ρύθμιση. Ή αλλιώς, συμβαίνει “μπόνους δόμησης του ΝΟΚ”.

Το πραγματικό ερώτημα που ανακύπτει απ’ όλη αυτή την ιστορία, είναι αν αυτή είναι η μοναδική οδός, την οποία μετέρχεται η εφαρμογή μιας πολεοδομικής ρύθμισης ή αν υπάρχουν παραδείγματα ομαλής εφαρμογής αμφιλεγόμενων διατάξεων. Αν ναι, θα είχε μεγάλο ενδιαφέρον να δούμε τι θα μπορούσε να γίνει διαφορετικά ή τι μπορεί να γίνει από εδώ και πέρα.

Για τις ανάγκες αυτής της αναζήτησης θα διερευνήσουμε την αντίστοιχη νομοθετική ρύθμιση που εφάρμοσε η γαλλική κυβέρνηση, προσφέροντας κίνητρα για την ανοικοδόμηση βιώσιμων και ενεργειακά αναβαθμισμένων κατασκευών.

Μια συνοπτική ματιά στην ιστορία του μπόνους δόμησης

Παρότι ο ΝΟΚ που θεσπίζει τα μπόνους δόμησης έχει ψηφιστεί από το 2012, με διευκρινίσεις που δόθηκαν με απόσταση ετών, φάνηκε πως τα μπόνους δόμησης θα μπορούσαν να λειτουργήσουν αθροιστικά, ανεβάζοντας σε μεγάλο βαθμό το τελικό ύψος των υπό κατασκευή κτιρίων. Αυτό ουσιαστικά αποτέλεσε την αφετηρία για την δημιουργία αντιδράσεων.

Τον Μάρτιο 2024 ο Δήμος Αλίμου ήταν ο πρώτος που προσέφυγε στο ΣτΕ και προχώρησε στην αναστολή έκδοσης οικοδομικών αδειών που έκαναν χρήση των μπόνους, κίνηση στην οποία προσχώρησε αμέσως κι ο Δήμος Βάρης-Βούλας-Βουλιαγμένης.

Τον Απρίλιο ακολούθησε ο Δήμος Κηφισιάς, καθώς και άλλοι δήμοι, με την υποστήριξη και της ΚΕΔΕ.

Απουσία τοπικών πολεοδομικών σχεδίων, οι Δήμοι θέλησαν να προστατεύσουν τον χαρακτήρα και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των επιμέρους περιοχών.

Το περασμένο έτος η Ολομέλεια του ΣτΕ εξέτασε τη συνταγματικότητα των διατάξεων, κρίνοντάς τις τελικά ως αντισυνταγματικές. Έτσι, πάγωσε η έγκριση και η έκδοση επιπλέον αδειών που εκμεταλλεύονται τα μπόνους, μέχρι νεωτέρας. Αξίζει να σημειωθεί πως το “πάγωμα” δεν συμπεριελάμβανε τις άδειες των οποίων οι εργασίες είχαν ολοκληρωθεί μέχρι τότε.

Τον Φεβρουάριο του 2025 εκδόθηκε επίσημα η απόφαση του ΣτΕ και έκτοτε συνεχίζονται οι συζητήσεις και οι νομοθετικές παρεμβάσεις από το ΥΠΕΝ για να αμβλυνθούν οι επιπτώσεις της απόφασης, καθώς και νέες προσφυγές και δικαστικές μάχες για επιμέρους οικοδομικές άδειες.

Όπως ήταν αναμενόμενο, οι περισσότερες και σφοδρότερες αντιδράσεις εκφράστηκαν από τον κατασκευαστικό κλάδο, με ανακοινώσεις διαμαρτυρίες και προσφυγές στο Ευρωπαϊκό δικαστήριο, καθώς η απόφαση του ΣτΕ άφησε μετέωρο πλήθος έργων και διόλου ευκαταφρόνητα οικονομικά κεφάλαια.

Το ΤΕΕ απ’ την πλευρά του φάνηκε να ενστερνίζεται την πλευρά της αγοράς, καταδεικνύοντας την σύγχυση και το “μούδιασμα” που προκάλεσε η εν λόγω απόφαση, ενώ έθιξε και το ζήτημα έλλειψης ασφάλειας δικαίου.

Οι δήμοι παραμένουν, δικαιωμένοι, στις αρχικές τους θέσεις και όλοι οι παραπάνω αναμένουν να δουν τι μέλλει γενέσθαι.

Καταφανώς, η απόφαση του ΣτΕ προκάλεσε περισσότερα ζητήματα, από αυτό που ήρθε να επιλύσει, χωρίς αυτό να αναιρεί την ευστάθεια του νομικού σκεπτικού που την “γέννησε”.

Ίσως λοιπόν το πρόβλημα να μην έγκειται στον τρόπο που συντίθεται το σκεπτικό μιας απόφασης και γι’ αυτό τελικά η ίδια η απόφαση, κατά μόνας, να μην είναι ικανή να δώσει λύσεις.

Το Bonus de Constructibilité και τα κίνητρα βάσει των Plan Local d’Urbanisme

To Bonus de Constructibilité είναι η γαλλική προσπάθεια παρακίνησης να ενσωματωθούν περισσότερα στοιχεία ενεργειακής εξοικονόμησης και περιβαλλοντικής βιωσιμότητας στα κτήρια.

Όπως και το δικό μας μπόνους δόμησης, έτσι και η γαλλική εκδοχή ανταμείβει την επιπλέον οικονομική και χρονική επένδυση που απαιτεί η ενσωμάτωση περαιτέρω στοιχείων σε ένα κτίσμα, με την ελαφρά παράκαμψη των εκάστοτε όρων δόμησης.

Συγκεκριμένα:

Η γαλλική νομοθεσία ανέπτυξε δύο ξεχωριστούς μηχανισμούς για την προώθηση της ενεργειακής και περιβαλλοντικής απόδοσης στις κατασκευές: το “bonus de constructibilité” (μπόνους δόμησης) και τη “dérogation de hauteur” (παρέκκλιση ύψους).

1) Μπόνους Δόμησης (Bonus de constructibilité)

Το μπόνους δόμησης, που προβλέπεται από το άρθρο L. 151-28 του κώδικα πολεοδομικού σχεδιασμού, επιτρέπει την εν μέρει απορρόφηση του πρόσθετου κόστους που συνδέεται με την προσπάθεια για υποδειγματική απόδοση, δίνοντας τη δυνατότητα  υπέρβασης του μεγέθους (αύξηση εμβαδού του κτίσματος ή/και ύψους) έως και 30% για νέες κατασκευές ή επεκτάσεις που επιδεικνύουν ενεργειακή ή υποδειγματική περιβαλλοντική απόδοση ή ενσωματώνουν τεχνολογίες ΑΠΕ.

Σημαντική λεπτομέρεια εδώ, πως η αρμόδια πολεοδομική αρχή πρέπει να επιτρέψει την παράκαμψη των όρων δόμησης, μέσω του Plan Local d’Urbanisme (PLU), δηλαδή του τοπικού της πολεοδομικού σχεδίου. Η εκάστοτε κοινότητα πρέπει να έχει προβλέψει αυτό τον μηχανισμό στο τοπικό πολεοδομικό της σχέδιο, και να έχει καθορίσει τα επίπεδα των χορηγούμενων υπερβάσεων (από 0 έως 30%).

Αν κρίνεται αναγκαίο, μπορεί να επιλέξει να χορηγήσει διαφορετικό επίπεδο μπόνους ανάλογα με τα 3 κριτήρια που περιγράφονται παρακάτω, τα οποία δεν είναι σωρευτικά, δηλαδή δεν μπορούν να συνδυαστούν σε ένα κτίσμα, προκειμένου να διεκδικηθεί μεγαλύτερο μπόνους.

Κριτήρια για το Μπόνους Δόμησης

Υπάρχουν τρία κριτήρια για την χορήγηση του μπόνους. Όλα βασίζονται στο γαλλικό πρότυπο “RE2020”, το οποίο είναι η τελευταία περιβαλλοντική ρύθμιση για τα κτίρια στη Γαλλία.

• Υποδειγματική ενεργειακή απόδοση: Το κτίριο πρέπει να έχει καλύτερες επιδόσεις από τους στόχους που θέτει ο κανονισμός RE2020 για το 2023, όσον αφορά την κάλυψη των ενεργειακών του αναγκών, την κατανάλωση ενέργειας και τον αντίκτυπο στο κλίμα.
• Υποδειγματική περιβαλλοντική απόδοση: Το κτίριο πρέπει να εφαρμόζει τους στόχους του RE2020 για το 2023, όσον αφορά τον αντίκτυπο των υλικών κατασκευής στο κλίμα. Ουσιαστικά, δηλαδή, να χρησιμοποιούνται δομικά υλικά με χαμηλό ανθρακικό αποτύπωμα.
• Ενσωμάτωση διαδικασιών ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ: Το κτίριο πρέπει να ενσωματώνει συστήματα παραγωγής ενέργειας από ΑΠΕ, όπως φωτοβολταϊκά ή ηλιακά θερμικά συστήματα.

2) Παρέκκλιση Ύψους (Dérogation de hauteur)

Η παρέκκλιση ύψους, που προβλέπεται από το άρθρο R.152-5-2 του κώδικα πολεοδομικού σχεδιασμού, επιτρέπει την αύξηση του πάχους ορισμένων τοίχων του κτιρίου, π.χ λόγω μόνωσης ή πράσινων στεγών κ.α. Η μέγιστη συνολική υπέρβαση ορίζεται στα 2,5 m με όριο τα 25 cm ανά όροφο.

Αυτή η παρέκκλιση ύψους δεν επιτρέπει την προσθήκη επιπλέον ορόφου, και ο τρόπος κατασκευής είναι αυτός που πρέπει να αιτιολογεί την ανάγκη να επωφεληθεί από αυτήν την παρέκκλιση. Για να επιτραπεί η παρέκκλιση ύψους, το κτίριο πρέπει να επιδεικνύει υποδειγματική περιβαλλοντική απόδοση, όπως ορίζεται στο R.171-3 του κώδικα κατασκευών και κατοικίας.

Απαραίτητη προϋπόθεση κι εδώ είναι η συμφωνία με το εκάστοτε τοπικό πολεοδομικό σχέδιο (PLU).

Τι θα μπορούσαμε να κρατήσουμε από το Bonus de Constructibilité

Όπως, ίσως, εύκολα μπορεί να γίνει αντιληπτό, η γαλλική απόπειρα επιβράβευσης της βιώσιμης και ενεργειακά αναβαθμισμένης δόμησης δεν συνάντησε κανενός είδους αντίσταση, δεν επέφερε αντιδράσεις και η εφαρμογή της δεν παραπέμφθηκε στη δικαιοσύνη.

Αν συγκρίνουμε τα δύο νομοθετήματα, θα διαπιστώσουμε ότι μοιράζονται πολλά κοινά σημεία στον τρόπο σκέψης, στα κριτήρια και τις προϋποθέσεις εφαρμογής. Η σημαντικότερη και κομβική διαφορά ωστόσο, είναι η συμπερίληψη των τοπικών πολεοδομικών σχεδίων (Plan Local d’Urbanisme), από την γαλλική κυβέρνηση, εξ’ αρχής.

Το πραγματικό πρόβλημα στην εφαρμογή του μπόνους δόμησης στην Ελλάδα προέκυψε από τις αντιδράσεις των τοπικών κοινωνιών, καθώς η άναρχη δόμηση ή η δόμηση πολύ ψηλών κτηρίων, έρχεται σε αντίθεση με τον τοπικό αρχιτεκτονικό χαρακτήρα, τον ιστορικό/ παραδοσιακό χαρακτήρα, ή την ομοιόμορφη αισθητική που διατηρούν.

Θα μπορούσαμε λοιπόν να έχουμε άμεσα και εξαρχής λύσει τέτοιου είδους ζητήματα, αν είχαμε συμπεριλάβει τους όρους δόμησης των τοπικών πολεοδομικών σχεδίων, πριν προβούμε σε έγκριση αδειών που συμπεριλαμβάνουν τις διατάξεις του ΝΟΚ.

Το ζήτημα τελικά, δεν ήταν ούτε η διάταξη του ΝΟΚ περί μπόνους δόμησης, ούτε οι προσφυγές των Δήμων, ούτε και η απόφαση του ΣτΕ. Είναι ότι μέχρι σήμερα, η συντριπτική πλειοψηφία των ελληνικών περιφερειών δεν έχει ολοκληρωμένα, ή έστω ημιτελή, τοπικά πολεοδομικά σχέδια.

Πολλά ζητήματα δόμησης, όπως και το πιο πρόσφατο, των νέων ορίων των οικισμών, η αυθαίρετη δόμηση ή η αναίμακτη ολοκλήρωση του κτηματολογίου, δεν θα υφίσταντο, αν απλώς είχαμε λύσει το ένα κώλυμα στο οποίο τελικά “σκοντάφτουν” όλα.

Τα τοπικά πολεοδομικά σχέδια, όπως και τόσα άλλα, βρίσκονται σε εκκρεμότητα εδώ και δεκαετίες. Θεωρητικά υπάρχει ημερομηνία λήξης, καθώς το Πρόγραμμα “Κωνσταντίνος Δοξιάδης”, έχει στόχο να αποκτήσει πολεοδομικό σχέδιο το 80% της επικράτειας και ορίζοντα ολοκλήρωσης έως τις 31/12/2025, ενώ έως τα τέλη του 2026 αναμένεται να έχουν εκδοθεί τα σχετικά προεδρικά διατάγματα που θα θέτουν σε ισχύ τα νέα σχέδια.

Δεν έχουμε παρά να αναμένουμε την μεγάλη έκπληξη που θα είναι η ολοκλήρωση του προγράμματος εντός χρονοδιαγράμματος, δεδομένης της βραδυκίνητης φύσης των κρατικών προγραμμάτων, διαγωνιστικών διαδικασιών κλπ.

Μέχρι να επιλύσουμε τα πραγματικά προβλήματα, δυστυχώς είμαστε καταδικασμένοι να στρεφόμαστε στην δικαιοσύνη και να εναποθέτουμε τις ελπίδες μας στην ασφάλεια δικαίου και την εφαρμογή της δικαιοσύνης, όσο σύνθετη κι αν είναι αυτή.